看南通“地下長城”如何融入國土空間規(guī)劃

　　“這部法規(guī)可實現(xiàn)政府、企業(yè)、市民共同受益……”日前，在江蘇省蘇州市舉行的長三角區(qū)域人民防空一體化發(fā)展論壇上，《南通市主城區(qū)人防工程控制性詳細規(guī)劃》的編制與啟動工作，引發(fā)與會人員的廣泛關注。

　　　人防工程是防備敵人空襲，掩蔽人員和物資的重要設施，被譽為“地下長城”。依據人民防空法規(guī)定，新建民用建筑應當配建防空地下室，各地配建的具體比例也均已明確，為什么還要制定人防工程控制性詳細規(guī)劃？“控制”的必要性在哪里？“詳細”在什么地方？“規(guī)劃”的科學性如何體現(xiàn)？帶著這些問題，筆者走進了江蘇省南通市。

（一）

　　　近些年來，南通市城鎮(zhèn)化加速推進，“地下長城”隨著城市建設同步延伸。新建區(qū)域人防工程人均面積遠遠超出國家、省的標準，而一些舊城區(qū)的人均面積明顯偏低。

　　　“人防工程一味隨著高樓大廈建，極易導致新城區(qū)過多過密、老城區(qū)規(guī)?？偭坎蛔愕膯栴}?！睂φ諔?zhàn)時防護要求，該市人防辦決心改變工程體系建設畸輕畸重現(xiàn)象，對建設布局進行調整和優(yōu)化，確保一旦防空警報響起，全市居民都能快速進入附近的防空洞。

　　　然而，調整和優(yōu)化的依據在哪里？如果沒有“硬杠杠”，缺乏“路線圖”，僅靠人為操控，不僅難以精確調整、優(yōu)化到位，而且容易因自由裁量權過大而導致“暗箱操作”、滋生腐敗問題。

　　　隨著全面依法治國的深入推進，政府部門越來越注重依法行政、依法辦事。“城鄉(xiāng)規(guī)劃法明確規(guī)定，政府相關部門依據控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發(fā)強度等條件。”南通市人防辦主任朱桂華介紹說，在對相關法規(guī)的學習討論中，該辦黨組一班人形成了編制人防工程規(guī)劃的思路。

（二）

　　　在與相關部門的對接中，他們不斷深化認識：要讓人防工程控制性詳細規(guī)劃具有法定效應，就必須融入國土空間規(guī)劃；而要融入國土空間規(guī)劃，就必須與地下空間開發(fā)、地上相關建設規(guī)劃無縫銜接、融為一體。

　　　將用于戰(zhàn)時防護的工程規(guī)劃與平時各項建設規(guī)劃繪成“一張圖”，談何容易！面對不少人的畏難情緒，該辦黨組一班人鼓勵大家勇于擔當：人防規(guī)劃作為城市規(guī)劃和地下空間規(guī)劃的重要組成部分，不應缺位，更不能缺失，否則就會造成難以彌補的歷史欠賬，一旦發(fā)生戰(zhàn)事，后果不堪設想！

　　　道阻且長，行則將至。從立項到獲得批準，規(guī)劃的編制歷時3年時間，凝結了多個部門工作人員、多位專家學者的心血與汗水。2020年9月，南通市正式啟動這份規(guī)劃?！澳贤ǚ桨浮背蔀榻K省第一部編制完成且已啟動的人防工程規(guī)劃。

（三）

　　　在規(guī)劃中，承載南通市轉型發(fā)展示范功能的南通中央創(chuàng)新區(qū)，成為地下空間綜合開發(fā)的“試驗田”：結合醫(yī)學綜合體項目，籌集人防專項資金，與鄰近項目合建大體量人防工程，涵蓋地下醫(yī)院、戰(zhàn)時電站，以及防空專業(yè)隊、各類人員掩蔽及配套工程，并與軌道交通互聯(lián)互通，戰(zhàn)時作為疏散基地，災時作為應急避難場所，平時作為大型停車場和軌道交通換乘中心，實現(xiàn)一項投入、多重效益。

　　　像中央創(chuàng)新區(qū)一樣，南通主城區(qū)110平方公里范圍內的各個地塊，普遍按照“先地下、后地上”的設計理念被“詳細”規(guī)劃，旨在實現(xiàn)人防工程與其他建設項目連片開發(fā)、綜合利用。

　　　“在‘一張圖’上搞規(guī)劃，才便于人防工程布局的調整優(yōu)化。”該市人防辦工程管理處處長瞿偉軍舉例說明：按照慣例，某新開發(fā)地塊配建人防工程比例應達到8%。通過綜合測算，發(fā)現(xiàn)按照5%的比例配建即可滿足戰(zhàn)時需求，按照新規(guī)劃可確定配建面積為5%，其余部分折合為易地建設費。

　　　按照這一模式，規(guī)劃采取定性分析和定量計算相結合的辦法，逐個地塊設定人防工程的必建面積和空間位置，以使全市“地下長城”的布局趨于科學合理。

（四）

　　　“規(guī)劃調整的是工程布局，工程總量并未因此減少一絲一毫?！睋旃鹑A介紹，由于一些人防工程與鄰近項目連片開發(fā)，防護體系更加完善了，“地下長城”的成色更足了。

　　　而從新城區(qū)收繳的易地建設費用，被用于建設老城區(qū)公共綠地廣場、學校操場等地塊下面的人防車位，老舊小區(qū)停車難的問題將得到有效緩解，人防工程的社會效益也得以顯現(xiàn)。由于實施連片開發(fā)、統(tǒng)一測算，人防工程的成本也將得以降低。

　　　筆者翻閱控規(guī)，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃地塊的編號序列、功能色塊與南通市城區(qū)規(guī)劃完全一致。“只有做到完全一致，才能徹底解決人防工程與城市建設‘兩張皮’的問題?！痹撌腥朔擂k行政服務處副處長楊揚告訴筆者，目前南通市已將人防工程就地建設最低指標、可易地建設規(guī)模、戰(zhàn)時功能、防護等級、警報器設置、互聯(lián)互通等相關要求，一并納入土地出讓的規(guī)劃條件，作為人防工程建設審批的依據，確?！暗叵麻L城”與城市其他項目建設一同審批、一并開發(fā)、一起建設、一塊使用。