新發(fā)展理念：審查批準(zhǔn)“十四五”規(guī)劃綱要的行動(dòng)指南

　　黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記創(chuàng)造性地提出了一系列新論斷，其中，關(guān)于“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念，科學(xué)地回答了新形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)什么樣的發(fā)展、如何實(shí)現(xiàn)發(fā)展的時(shí)代之問(wèn)，先后成為“十三五”規(guī)劃、“十四五”規(guī)劃的靈魂、綱領(lǐng)、主線、基本脈絡(luò)、戰(zhàn)略指引和根本遵循，也為全國(guó)人大依法審查批準(zhǔn)“十四五”規(guī)劃綱要并監(jiān)督其實(shí)施提供了行動(dòng)指南。

　　習(xí)近平總書(shū)記指出：“‘十四五’時(shí)期是我國(guó)開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的第一個(gè)五年，謀劃好‘十四五’時(shí)期發(fā)展十分重要?！薄巴苿?dòng)‘十四五’時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，必須把新發(fā)展理念貫穿發(fā)展全過(guò)程和各領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展?！?/p>

　　依據(jù)憲法和法律規(guī)定，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、計(jì)劃由各級(jí)政府編制和實(shí)施，各級(jí)人大及其常委會(huì)審查批準(zhǔn)并監(jiān)督其實(shí)施。我們要堅(jiān)持新發(fā)展理念，不斷提高貫徹和落實(shí)新發(fā)展理念的能力和水平，依法做好人大有關(guān)工作，為編制和實(shí)施好“十四五”規(guī)劃貢獻(xiàn)力量。

　　1.按照新發(fā)展理念依法做好“十四五”規(guī)劃綱要審查批準(zhǔn)工作，確保高質(zhì)量審查、順利通過(guò)。

　　習(xí)近平總書(shū)記指出：“用中長(zhǎng)期規(guī)劃指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是我們黨治國(guó)理政的一種重要方式。我們要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、把握大勢(shì)，開(kāi)門(mén)問(wèn)策、集思廣益，把加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和堅(jiān)持問(wèn)計(jì)于民結(jié)合起來(lái)，把社會(huì)期盼、群眾智慧、專家意見(jiàn)、基層經(jīng)驗(yàn)充分吸收到規(guī)劃編制中來(lái)?！薄叭嗣駥?duì)美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)。好的方針政策和發(fā)展規(guī)劃都應(yīng)該順應(yīng)人民意愿、符合人民所思所盼，從群眾中來(lái)、到群眾中去?！薄拔迥暌?guī)劃編制涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方方面面，同人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，需要把加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和堅(jiān)持問(wèn)計(jì)于民統(tǒng)一起來(lái)，鼓勵(lì)廣大人民群眾和社會(huì)各界以各種方式建言獻(xiàn)策?！薄胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢。我們要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、把握大勢(shì)，開(kāi)門(mén)問(wèn)策、集思廣益，研究新情況、作出新規(guī)劃。”“要總結(jié)‘十三五’時(shí)期的發(fā)展成就和經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)研判發(fā)展環(huán)境，深入研究總體思路和主要目標(biāo)，準(zhǔn)確把握重大戰(zhàn)略任務(wù)，提出深化改革開(kāi)放重大舉措，前瞻性謀劃重大風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案?！?/p>

　　在依法審查批準(zhǔn)“十四五”規(guī)劃和2021年計(jì)劃的過(guò)程中，要充分發(fā)揮全國(guó)人大代表的特點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，聚焦目標(biāo)任務(wù)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，深入開(kāi)展調(diào)查研究，摸清真實(shí)情況，科學(xué)研究論證，反映社會(huì)訴求，為制定好“十四五”規(guī)劃獻(xiàn)計(jì)出力。

　　一要對(duì)照十九屆五中全會(huì)《建議》對(duì)計(jì)劃編制指導(dǎo)方針進(jìn)行討論。人大審查批準(zhǔn)規(guī)劃綱要，應(yīng)當(dāng)看指導(dǎo)思想、編制原則是否符合黨的路線、方針和政策。具體包括：政府關(guān)于規(guī)劃綱要草案的說(shuō)明中，對(duì)形勢(shì)的分析是否科學(xué)，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中存在的主要問(wèn)題及其原因的認(rèn)識(shí)是否充分，草案所提出的任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)是否切實(shí)。

　　二要對(duì)體現(xiàn)和反映新發(fā)展理念的指標(biāo)體系進(jìn)行研究。計(jì)劃指標(biāo)體系是動(dòng)態(tài)的，總是隨著時(shí)代變化而不斷發(fā)生變化。五年規(guī)劃包括預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)，“十三五”規(guī)劃綱要提出12項(xiàng)預(yù)期性指標(biāo)，13項(xiàng)約束性指標(biāo)，分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、民生福祉、資源環(huán)境。年度計(jì)劃主要是《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃總表）》（“計(jì)劃大表”）和《政府預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃》（“計(jì)劃小表”），2020年“計(jì)劃大表”提出62項(xiàng)指標(biāo)，計(jì)劃小表提出9項(xiàng)指標(biāo)。近些年來(lái)，各級(jí)人大把增長(zhǎng)速度、就業(yè)水平、物價(jià)指數(shù)等3項(xiàng)預(yù)期指標(biāo)作為審查批準(zhǔn)的重點(diǎn)。十九大和十九屆五中全會(huì)提出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，“必須堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念”，這就需要研究調(diào)整或修改現(xiàn)有指標(biāo)體系，如增加“科技貢獻(xiàn)率”“全要素生產(chǎn)率”“投入產(chǎn)出效率”“土地利用率”“能源利用率”“政府債務(wù)率”“收入倍差率”“基尼系數(shù)”“恩格爾系數(shù)”，從“重視數(shù)量”轉(zhuǎn)向“提升質(zhì)量”，從“規(guī)模擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“結(jié)構(gòu)升級(jí)”，從“要素驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)向“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”，完善體現(xiàn)和反映新發(fā)展理念的指標(biāo)體系。

　　三是對(duì)宏觀調(diào)控政策是否符合新發(fā)展理念進(jìn)行審查。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)實(shí)施發(fā)展計(jì)劃的宏觀調(diào)控政策包括經(jīng)濟(jì)手段、法律手段以及必要的行政手段。在實(shí)踐中，最主要的是財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、社會(huì)政策。我們要把新發(fā)展理念貫徹到審查的全過(guò)程和各方面，不僅對(duì)財(cái)政收支、減稅降費(fèi)、重點(diǎn)支出、轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、貨幣增長(zhǎng)、貸款增長(zhǎng)、社會(huì)融資規(guī)模、利率匯率、外匯儲(chǔ)備及其運(yùn)用等進(jìn)行重點(diǎn)審查，而且對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、科技政策、區(qū)域布局政策、環(huán)境政策、人口政策、勞動(dòng)就業(yè)政策、收入分配政策、社會(huì)保障政策等進(jìn)行重點(diǎn)審查。

　　2.按照新發(fā)展理念依法參與專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的編制工作，推動(dòng)“十四五”規(guī)劃綱要落地生根。

　　新中國(guó)成立之后，我國(guó)建立并連續(xù)實(shí)施了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期計(jì)劃和年度計(jì)劃。改革開(kāi)放以來(lái)，五年計(jì)劃開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)槲迥暌?guī)劃綱要（主要解決“干什么”），同時(shí)逐步完善專項(xiàng)規(guī)劃（主要解決“怎樣干”），健全區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃（主要解決“在哪里干”），探索建立中期財(cái)政規(guī)劃（主要解決“靠什么干”），逐步形成了國(guó)家規(guī)劃體系。

　　十九大明確提出“發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用”。2018年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》，要求“建立以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國(guó)家、省、市縣各級(jí)規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國(guó)家規(guī)劃體系”。

　　貫徹新發(fā)展理念，需要更好地發(fā)揮國(guó)家規(guī)劃體系的作用。依據(jù)法律規(guī)定和工作慣例，各級(jí)人大及其常委會(huì)要積極參與專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃、中期財(cái)政規(guī)劃的編制工作，積極探索“多規(guī)融合”“多規(guī)合一”，促進(jìn)國(guó)家中長(zhǎng)期規(guī)劃?rùn)M向之間無(wú)縫銜接，上下級(jí)規(guī)劃之間縱向協(xié)調(diào)，不斷增強(qiáng)科學(xué)性、民主性，推動(dòng)國(guó)家中長(zhǎng)期規(guī)劃一張藍(lán)圖畫(huà)到底，一屆接著一屆干，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

　　一要按照新發(fā)展理念依法參與專項(xiàng)規(guī)劃編制工作。專項(xiàng)規(guī)劃主要以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展特定領(lǐng)域?yàn)閷?duì)象編制的規(guī)劃，重點(diǎn)解決“怎么干”，基本上限于關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展大局、需要政府審批和核準(zhǔn)重大項(xiàng)目以及安排國(guó)家投資數(shù)額較大的領(lǐng)域，這項(xiàng)工作需要加強(qiáng)。

　　二要按照新發(fā)展理念依法參與區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃的編制工作。區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的特定區(qū)域?yàn)閷?duì)象編制的規(guī)劃，重點(diǎn)解決“在哪里干”?！笆奈濉睍r(shí)期，比較重要的區(qū)域規(guī)劃，除了京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，還包括長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，以及雄安新區(qū)、海南自貿(mào)港建設(shè)等。這項(xiàng)工作也需要加強(qiáng)。

　　三要按照新發(fā)展理念依法參與籌劃決定重大工程項(xiàng)目。十九屆五中全會(huì)《建議》第五部分第19項(xiàng)任務(wù)中提出，“實(shí)施川藏鐵路、西部陸海新通道、國(guó)家水網(wǎng)、雅魯藏布江下游水電開(kāi)發(fā)、星際探測(cè)、北斗產(chǎn)業(yè)化等重大工程”。這其中一些工程的投資規(guī)模有可能超過(guò)長(zhǎng)江三峽工程，特別是“雅魯藏布江下游水電開(kāi)發(fā)”工程還可能引發(fā)國(guó)際河流爭(zhēng)議，更有必要提前研究，比照長(zhǎng)江三峽工程，適時(shí)安排全國(guó)人大會(huì)議討論決定。

　　3.“善于通過(guò)改革和法治推動(dòng)貫徹落實(shí)新發(fā)展理念”，為“十四五”規(guī)劃綱要實(shí)施提供法治保障。

　　習(xí)近平總書(shū)記提出：“堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展、共享發(fā)展，是關(guān)系我國(guó)發(fā)展全局的一場(chǎng)深刻變革?！薄柏瀼芈鋵?shí)新發(fā)展理念，涉及發(fā)展觀念轉(zhuǎn)變和知識(shí)能力提升，也涉及利益關(guān)系調(diào)整和體制機(jī)制創(chuàng)新。”“貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，必須發(fā)揮改革的推動(dòng)作用、法治的保障作用。”“要深入分析新發(fā)展理念對(duì)法治建設(shè)提出的新要求，深入分析貫徹落實(shí)新發(fā)展理念在法治領(lǐng)域遇到的突出問(wèn)題，有針對(duì)性地采取對(duì)策措施，運(yùn)用法治思維和法治方式貫徹落實(shí)新發(fā)展理念?！?/p>

　　十九屆五中全會(huì)《建議》提出一系列立法任務(wù)，初步統(tǒng)計(jì)至少有9處具體立法項(xiàng)目，包括：“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法”“完善重要領(lǐng)域國(guó)家安全立法”“健全促進(jìn)和保障境外投資法律”“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和法律法規(guī)”“促進(jìn)內(nèi)外貿(mào)法律法規(guī)、監(jiān)管體制、經(jīng)營(yíng)資質(zhì)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢疫認(rèn)證認(rèn)可等相銜接”“加強(qiáng)涉外法治體系建設(shè)”“健全國(guó)家安全法治體系”“完善促進(jìn)中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶發(fā)展的法律環(huán)境和政策體系”“強(qiáng)化綠色發(fā)展的法律和政策保障”。另外，在“十四五”規(guī)劃綱要實(shí)施過(guò)程中也需要制定和修改有關(guān)法律。我們?cè)诹⒎üぷ髦幸欢ㄒ钊胴瀼匦掳l(fā)展理念，善于運(yùn)用立、改、廢、釋手段，依照新發(fā)展理念的整體性和關(guān)聯(lián)性進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮立法職能，完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，不斷提高立法質(zhì)量和立法工作效率，為“十四五”規(guī)劃綱要實(shí)施提供法治保障。

　　4.依法把新發(fā)展理念貫徹落實(shí)到人大監(jiān)督工作中，推動(dòng)“十四五”規(guī)劃綱要落到實(shí)處。

　　十九屆五中全會(huì)《建議》明確要求，“把新發(fā)展理念貫穿發(fā)展全過(guò)程和各領(lǐng)域，構(gòu)建新發(fā)展格局，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展?！绷?xí)近平總書(shū)記提出：“要把新發(fā)展理念貫穿領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)全過(guò)程，落實(shí)到?jīng)Q策、執(zhí)行、檢查各項(xiàng)工作中，努力提高統(tǒng)籌貫徹新發(fā)展理念能力和水平，不斷開(kāi)拓發(fā)展新境界。不能講得頭頭是道，做起來(lái)輕輕飄飄?！薄耙獦?shù)立正確政績(jī)觀，處理好穩(wěn)和進(jìn)、立和破、虛和實(shí)、標(biāo)和本、近和遠(yuǎn)的關(guān)系，堅(jiān)持底線思維，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，自覺(jué)把新發(fā)展理念貫穿到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過(guò)程?！?/p>

　　依據(jù)憲法和法律規(guī)定，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃由各級(jí)政府實(shí)施，各級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督其實(shí)施。監(jiān)督法明確規(guī)定各級(jí)人大常委會(huì)的7種監(jiān)督形式，我們要通過(guò)依法聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、計(jì)劃和預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告、審計(jì)工作報(bào)告，審查和批準(zhǔn)決算，執(zhí)法檢查，規(guī)范性文件備案審查，專題質(zhì)詢，把新發(fā)展理念貫穿到人大監(jiān)督全過(guò)程和各個(gè)方面，充分發(fā)揮人大監(jiān)督職能，推動(dòng)“十四五”規(guī)劃綱要提出的基本思路、發(fā)展目標(biāo)、重大戰(zhàn)略、主要任務(wù)得到貫徹落實(shí)。

　　一要強(qiáng)化對(duì)“十四五”規(guī)劃綱要約束性指標(biāo)的監(jiān)督。與預(yù)期性指標(biāo)僅僅對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出預(yù)測(cè)和引導(dǎo)不同，約束性指標(biāo)是在預(yù)期性基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確并強(qiáng)化政府責(zé)任的指標(biāo)，具有法律效力。我們要把約束性指標(biāo)作為監(jiān)督五年規(guī)劃實(shí)施和年度計(jì)劃執(zhí)行工作的重中之重。

　　二要依據(jù)新發(fā)展理念改進(jìn)五年規(guī)劃中期評(píng)估工作。按照監(jiān)督法規(guī)定，五年規(guī)劃經(jīng)人大批準(zhǔn)后，在實(shí)施的中期階段，政府應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃實(shí)施情況的中期評(píng)估報(bào)告提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審議。經(jīng)中期評(píng)估需要調(diào)整的，政府應(yīng)當(dāng)將調(diào)整方案提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)。截至目前，全國(guó)人大常委會(huì)先后聽(tīng)取和審議過(guò)“十一五”“十二五”“十三五”規(guī)劃綱要中期評(píng)估報(bào)告，我們要依據(jù)新發(fā)展理念改進(jìn)五年規(guī)劃中期評(píng)估工作，不僅繼續(xù)聽(tīng)取和審議中期評(píng)估報(bào)告，還要研究把規(guī)劃年度實(shí)施評(píng)估報(bào)告納入備案范圍。

　　三要依據(jù)新發(fā)展理念改進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃管理。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)行年度預(yù)算體制，預(yù)算更多考慮年度收支問(wèn)題，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等中長(zhǎng)期規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)不夠。2014年8月，新修改的預(yù)算法規(guī)定“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，引入中期預(yù)算框架，重點(diǎn)解決“靠什么干”。目前，各級(jí)政府開(kāi)始編制三年滾動(dòng)預(yù)算，豐富了國(guó)家中長(zhǎng)期規(guī)劃體系。我們要結(jié)合聽(tīng)取和審議預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，探索參與中期財(cái)政規(guī)劃的監(jiān)督，推動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃與“十四五”規(guī)劃綱要、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)。

　?。ㄗ髡撸阂星?，系全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員）