村莊規(guī)劃的“留白”思考

　　《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》指出：堅(jiān)持因地制宜、規(guī)劃先行、循序漸進(jìn)，順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律，根據(jù)鄉(xiāng)村的歷史文化、發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)分類推進(jìn)。在大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中，科學(xué)推進(jìn)村莊規(guī)劃成為當(dāng)前迫在眉睫的重要任務(wù)。河南作為鄉(xiāng)村人口大省，為增強(qiáng)村莊規(guī)劃的科學(xué)性，亟須樹立“留白”思維，以“大留白”與“小留白”的合理安排，為鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興行穩(wěn)致遠(yuǎn)賦能增效。

　　留白是對(duì)村莊規(guī)劃質(zhì)量的戰(zhàn)略考量

　　規(guī)劃留白其本質(zhì)是加大國(guó)土空間規(guī)劃彈性、加強(qiáng)土地混合利用，是適應(yīng)未來(lái)發(fā)展不確定性的多情景應(yīng)對(duì)，通過預(yù)留用地保障未來(lái)發(fā)展空間并實(shí)現(xiàn)用地效益最大化的一種規(guī)劃理念和用地方式。按規(guī)劃屬性和規(guī)劃內(nèi)容來(lái)分，村莊規(guī)劃留白有“大留白”與“小留白”兩種?！按罅舭住?，即村莊發(fā)展走向和發(fā)展時(shí)機(jī)尚不明確、非最適宜，不急于做確定的結(jié)論，而是待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再進(jìn)行規(guī)劃；“小留白”，即對(duì)于納入規(guī)劃的村莊，基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)建設(shè)等未來(lái)可能，在規(guī)劃中不追求高強(qiáng)度開發(fā)、高密度建設(shè)，有意識(shí)地預(yù)留發(fā)展空間，提升鄉(xiāng)村生態(tài)宜居水平和發(fā)展新潛能，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、發(fā)展與保護(hù)相互促進(jìn)。

　　村莊規(guī)劃留白為有效應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村未來(lái)發(fā)展、民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等不確定性土地需求提供了彈性空間，對(duì)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和促進(jìn)鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)具有重要而深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。一方面，留白在戰(zhàn)略規(guī)劃中具有必要性。村莊規(guī)劃留白不僅是健全鄉(xiāng)村科學(xué)規(guī)劃管理機(jī)制，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要?jiǎng)?chuàng)新舉措，而且還是優(yōu)化提升鄉(xiāng)村多種功能價(jià)值、促進(jìn)鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的有效路徑。另一方面，留白在現(xiàn)實(shí)規(guī)劃中具有緊迫性。村莊規(guī)劃留白對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè)為之不當(dāng)和為之過當(dāng)具有較強(qiáng)約束，是增強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)韌性、減少規(guī)劃失誤的科學(xué)導(dǎo)向，也是對(duì)自然環(huán)境和生態(tài)空間的保護(hù)與延續(xù)，體現(xiàn)了正確的價(jià)值觀、政績(jī)觀、事業(yè)觀和發(fā)展觀，順應(yīng)了鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律和演變趨勢(shì)的內(nèi)在要求和迫切需要。

　　謹(jǐn)防村莊規(guī)劃留白的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

　　村莊規(guī)劃留白是統(tǒng)籌兼顧現(xiàn)實(shí)與未來(lái)之需，在現(xiàn)行村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)計(jì)的前瞻性規(guī)劃；是科學(xué)優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)與布局，對(duì)外界環(huán)境變化做出迅速反應(yīng)，引導(dǎo)土地市場(chǎng)健康有序發(fā)展的富有彈性規(guī)劃；是以國(guó)土空間協(xié)調(diào)發(fā)展為基礎(chǔ)，蘊(yùn)含著整體思維內(nèi)在邏輯的系統(tǒng)性規(guī)劃。要科學(xué)認(rèn)識(shí)和把握村莊規(guī)劃留白，防止陷入“不作為、消極無(wú)為、拍腦袋”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

　　留白不是不作為，而是不折騰。村莊規(guī)劃留白之“留”，不是停留之“留”，而是預(yù)留之“留”，是在未來(lái)發(fā)展的時(shí)間軸上科學(xué)預(yù)留的一部分用地，以期在鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展和重大項(xiàng)目規(guī)劃中保留更多的空間；絕不是慢下來(lái)、等等看，而是在把握好“度”的基礎(chǔ)上，既要主動(dòng)進(jìn)取、盡力而為，又要尊重客觀、量力而行，為產(chǎn)業(yè)更興、生態(tài)更美、文化更濃、百姓更富留下充足空間。

　　留白不是消極無(wú)為，而是積極有為。村莊規(guī)劃留白用地作為一種長(zhǎng)遠(yuǎn)性、前瞻性極強(qiáng)的政策，是對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)計(jì)利長(zhǎng)遠(yuǎn)的科學(xué)規(guī)劃。較當(dāng)前村莊規(guī)劃以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)而言，一些地方政府認(rèn)為村莊規(guī)劃留白只是“潛在”政績(jī)，由此會(huì)缺乏積極性，形成留白就是不作為、就是消極無(wú)為的觀念。而村莊規(guī)劃留白不僅需要智慧，更需要勇氣、責(zé)任和大局觀，體現(xiàn)了科學(xué)的發(fā)展觀、務(wù)實(shí)的政績(jī)觀和超常規(guī)推動(dòng)工作的深遠(yuǎn)歷史眼光，是最普惠的民生福祉，是功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)。

　　留白不是拍腦袋，而是重論證。村莊規(guī)劃留白是為了整合資源、加強(qiáng)管理、優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局、改善人居環(huán)境，促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。因此，村莊規(guī)劃留白需要正確處理局部與全局、顯績(jī)與潛績(jī)、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系，是以政府、專家和群眾的多方協(xié)同合作、科學(xué)論證，始終站在鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興大局上的科學(xué)規(guī)劃。

　　村莊規(guī)劃留白的實(shí)施路徑

　　適度加強(qiáng)規(guī)劃留白的彈性管控。村莊規(guī)劃留白的管控要注重其適度彈性。一方面，要堅(jiān)持剛性約束與彈性管控相并行，在嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田控制線的基礎(chǔ)上，充分考慮未來(lái)鄉(xiāng)村發(fā)展的不確定性，分類設(shè)置戰(zhàn)略型、發(fā)展型、優(yōu)化型、指標(biāo)型留白空間，為未來(lái)鄉(xiāng)村建設(shè)提供充足空間保障。另一方面，要堅(jiān)持增量規(guī)劃與存量規(guī)劃并重，以優(yōu)化村莊存量建設(shè)用地空間布局、功能分區(qū)作為未來(lái)鄉(xiāng)村建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，針對(duì)不同類型的存量地塊實(shí)施差異化土地利用政策，嚴(yán)格規(guī)范重點(diǎn)地段存量建設(shè)用地的開發(fā)和使用，在具體用地功能及用途上實(shí)行彈性管控，探索土地混合使用和建筑復(fù)合利用的綜合用地新模式。

　　充分利用規(guī)劃留白的“緩沖期”。村莊規(guī)劃留白從劃定到啟用，中間存在一段“緩沖期”。因此，可遵循維持現(xiàn)狀、支持生態(tài)友好型建設(shè)原則，充分發(fā)揮留白用地的價(jià)值。一是實(shí)施“以綠看地”。對(duì)于非建設(shè)用地留白，鼓勵(lì)建造和改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，提高鄉(xiāng)村綠化率，發(fā)揮留白用地生態(tài)稟賦優(yōu)勢(shì)，展現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)價(jià)值和競(jìng)爭(zhēng)力。二是嚴(yán)控建設(shè)增量。對(duì)于建設(shè)用地的留白，在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃行政許可，不違背鄉(xiāng)村建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的前提下，在“緩沖期”內(nèi)維持現(xiàn)狀用途，不予隨意擴(kuò)張改建。三是臨時(shí)利用。在考慮到建設(shè)用地留白用途的不確定性和建設(shè)時(shí)序時(shí)，可用于村民居住、農(nóng)村公共公益設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游用地以及農(nóng)產(chǎn)品加工等布局，用于“緩沖期”的鄉(xiāng)村功能修補(bǔ)。

　　切實(shí)提升規(guī)劃留白的參與度。村莊規(guī)劃留白要堅(jiān)持以人為本、尊重民意，在遵循資源環(huán)境承載力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持上下聯(lián)動(dòng)、社會(huì)協(xié)同、村民參與的組織方式。在留白空間啟動(dòng)機(jī)制上，應(yīng)根據(jù)村莊自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件和村民集體意愿，統(tǒng)籌安排生態(tài)、農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)空間，綜合研究確定留白用地目標(biāo)，以保證留白用地啟用的科學(xué)性。在村莊規(guī)劃留白未來(lái)開發(fā)過程中，要按照國(guó)家宏觀調(diào)控下充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)性作用的要求，使政府、市場(chǎng)、公眾三者形成合力，從而推動(dòng)留白用地的科學(xué)規(guī)劃，順應(yīng)未來(lái)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展需要。（劉依杭 省社科院農(nóng)村發(fā)展研究所）