用法治思維推進(jìn)人防工程規(guī)劃與建設(shè)實踐

　　　引語：近年來，河南省人防辦注重用法治思維進(jìn)行人防工程規(guī)劃與建設(shè)，堅持依法管理、科學(xué)治理、創(chuàng)新發(fā)展，法治化管理水平不斷提升，有力地推動了人防工程建設(shè)管理工作實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

　　堅持規(guī)劃先行，主動發(fā)揮人防工程對地下空間開發(fā)的引領(lǐng)作用

　　依法治國體現(xiàn)在城市建設(shè)領(lǐng)域，首先要堅持規(guī)劃先行。我國大規(guī)模城市地下空間開發(fā)利用是從人防工程建設(shè)開始的?？梢哉f，人防工程的規(guī)劃和建設(shè)對地下空間的有序開發(fā)起到一定的引領(lǐng)作用。前些年，河南省地下空間開發(fā)和人防工程建設(shè)規(guī)劃方面存在一些不容忽視的問題。一是法規(guī)制度不健全。有關(guān)法律法規(guī)對地下空間開發(fā)利用的深度、土地使用權(quán)和人防工程產(chǎn)權(quán)的界定、各方權(quán)力與義務(wù)的關(guān)系、沖突解決的規(guī)則、合法權(quán)益的保護(hù)等方面，沒有明確的規(guī)定。二是規(guī)劃與實際脫節(jié)。在地下空間規(guī)劃和人防工程規(guī)劃二者如何銜接、人防工程規(guī)劃中的指標(biāo)如何落實方面、缺乏具體的抓手。三是人防工程建設(shè)項目落地難。一些人防重點城市的人防工程建設(shè)項目，多年停留在紙面規(guī)劃中，被戲稱“紙上畫畫，墻上掛掛”。人防工程建設(shè)主要靠被動地結(jié)合民用建筑修建防空地下室，沒有發(fā)揮出人防規(guī)劃的引領(lǐng)作用。針對上述問題，省人防辦在學(xué)習(xí)外省市先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，堅持依法依規(guī)管理，積極推進(jìn)出臺相關(guān)政策規(guī)定，加強(qiáng)地下空間和人防工程規(guī)劃法規(guī)體系建設(shè)，取得一定成效。

　　把人防工程建設(shè)規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃和城市總體規(guī)劃體系。堅持貫徹習(xí)近平總書記“以人民為中心”的重要思想，努力實現(xiàn)地下空間開發(fā)利用和城市綜合防護(hù)的有機(jī)結(jié)合。為優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地上地下空間一體化發(fā)展，加快人民防空建設(shè)與城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的融合發(fā)展，提升城市整體防護(hù)和綜合承載能力,省人防辦于2018年8月與省住建廳聯(lián)合印發(fā)了《河南省城市地下空間暨人防工程綜合利用規(guī)劃編制導(dǎo)則》（以下簡稱《導(dǎo)則》），對《城市地下空間暨人防工程綜合利用規(guī)劃》（簡稱《綜合利用規(guī)劃》）的編制進(jìn)行了規(guī)范。明確規(guī)定：“《綜合利用規(guī)劃》是屬于國土空間規(guī)劃體系中的專項規(guī)劃，原則上應(yīng)當(dāng)與國土空間規(guī)劃同步編制，并將其主要內(nèi)容納入國土空間規(guī)劃。城市控制性詳細(xì)規(guī)劃中涉及到地下空間和人防工程的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)依據(jù)《綜合利用規(guī)劃》補(bǔ)充相關(guān)控制要求，并按照法定程序報批?！毒C合利用規(guī)劃》應(yīng)涵蓋地下空間規(guī)劃和人防工程規(guī)劃的全部內(nèi)容，原則上不再單獨編制城市地下空間規(guī)劃和人防工程規(guī)劃?！蹦壳?，全省各人防重點城市相繼完成了《綜合利用規(guī)劃》的編制，將城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃和人防工程規(guī)劃融入城市空間規(guī)劃，把人防工程建設(shè)規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃和城市總體規(guī)劃體系，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。2020年12月31日以省政府令發(fā)布、于2021年2月1日施行的《河南省人民防空工程管理辦法》，進(jìn)一步對人防工程建設(shè)規(guī)劃融入國土空間規(guī)劃并納入城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃提出了具體要求。

　　用法治觀念解決規(guī)劃編制工作難題。省人防辦立足用法治觀念解決實際問題，積極推進(jìn)規(guī)劃編制體系改革和工程建設(shè)審批制度改革，協(xié)調(diào)有關(guān)部門聯(lián)合出臺一系列改革措施。例如：把人防工程建設(shè)、軌道交通建設(shè)、“海綿城市”建設(shè)、地下綜合管廊建設(shè)規(guī)劃等均納入《綜合利用規(guī)劃》，解決各種規(guī)劃不統(tǒng)一的問題。把防空地下室設(shè)計條件核定提前到土地供應(yīng)環(huán)節(jié)，并在土地供應(yīng)方案中予以明確，條件核定的依據(jù)就是《綜合利用規(guī)劃》和相應(yīng)的控制性詳細(xì)規(guī)劃。使建設(shè)單位和相關(guān)利害關(guān)系人在項目規(guī)劃階段就明確知曉自身應(yīng)當(dāng)履行的人防義務(wù)。為進(jìn)一步落實省政府工作報告提出的“推進(jìn)城市地上地下一體規(guī)劃建設(shè)”要求，省人防辦主動協(xié)調(diào)省住建廳、自然資源廳共同“十四五”《河南省城市地下空間綜合利用規(guī)劃》，并制定了工作實施方案。

　　堅持依法行政，實現(xiàn)人防工程建設(shè)提質(zhì)增效

　　“十三五”期間，我辦堅持科學(xué)治理和依法行政，連續(xù)出臺《依法行政專項工作方案》《法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)專項工作方案》《完善政策法規(guī)提升“放管服”質(zhì)量效能專項實施方案》等工作方案，推動實現(xiàn)人防工程提質(zhì)增效。

　　完善人防法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，堅持科學(xué)治理。“十三五”期間，河南省完成了《河南省實施<中華人民共和國人民防空法>辦法》的修訂工作，以省政府令《河南省人民防空工程管理辦法》。會同有關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)了《河南省城市地下空間暨人防工程綜合利用規(guī)劃編制導(dǎo)則》《關(guān)于調(diào)整城市新建民用建筑配建防空地下室面積標(biāo)準(zhǔn)的通知》《關(guān)于加強(qiáng)城市停車設(shè)施建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》《關(guān)于貫徹落實河南省人民政府辦公廳“聯(lián)合審圖”方案有關(guān)工作的通知》《關(guān)于印發(fā)河南省工程竣工聯(lián)合驗收實施細(xì)則的通知》《河南省建設(shè)工程聯(lián)合測繪技術(shù)導(dǎo)則（試行）》《河南省市場監(jiān)管領(lǐng)域部門聯(lián)合抽查事項清單（第一版）》等規(guī)范性文件；單獨印發(fā)關(guān)于人防工程建設(shè)管理方面的規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)30余件，確保建立依法全面履行人防工程管理職能的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。2019以來，結(jié)合人防領(lǐng)域?qū)ｍ椫卫砗驼{(diào)查整頓，省人防辦還對原有的規(guī)范性文件進(jìn)行了梳理和清理，全省人防系統(tǒng)修訂完善514項政策規(guī)定，清理213項與上位規(guī)定不一致的規(guī)范性文件，優(yōu)化了營商環(huán)境。

　　通過依法行政，基本實現(xiàn)“應(yīng)建必建、應(yīng)收盡收、以收促建”的目標(biāo)。在“百城建設(shè)提質(zhì)工程”、舊城改造、城市擴(kuò)容、地上地下一體規(guī)劃建設(shè)等大背景下，河南省人防堅持科學(xué)治理，依法行政。對新建項目制定并嚴(yán)格落實審批負(fù)責(zé)制；對違規(guī)項目通過嚴(yán)格執(zhí)法“去存量、遏增量”。在方法手段上實行溫馨提示與嚴(yán)格執(zhí)法并重、行政手段與司法手段并用。人防工程總建筑面積和城市人均防護(hù)面積指標(biāo)連年提高。

　　用法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)推進(jìn)地下空間開發(fā)利用。據(jù)聯(lián)合國權(quán)威人士預(yù)測，到21世紀(jì)末，全球?qū)⒂腥种坏娜宿D(zhuǎn)入地下生產(chǎn)或生活。城市地下空間的開發(fā)利用已經(jīng)成為衡量城市現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一。在當(dāng)前我國推進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)的歷史階段，加快城市地下空間開發(fā)利用，具有更加突出的作用和廣闊的前景。省人防辦高度重視法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的引導(dǎo)作用。《河南省城市地下空間暨人防工程綜合利用規(guī)劃編制導(dǎo)則》和《關(guān)于調(diào)整城市新建民用建筑配建防空地下室面積標(biāo)準(zhǔn)的通知》均規(guī)定：城市地下交通干線（地鐵、地下道路）、綜合管廊、大型地下空間、通道或隧道等其他地下設(shè)施應(yīng)落實人民防空防護(hù)要求；單建式地下空間按照規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)配建人防工程；鼓勵多種功能的城市地下設(shè)施一體化設(shè)計和相互連通，促進(jìn)地下軌道交通車站與周邊用地的地上、地下空間復(fù)合利用，連通方式應(yīng)安全便捷，宜采用平層對接。2020年4月8日，為解決城市“停車難”問題，省人防辦與省住建廳、省發(fā)展改革委、省公安廳、省財政廳、省自然資源廳、省交通運輸廳、省市場監(jiān)管局等8部門，聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市停車設(shè)施建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》，從規(guī)劃引領(lǐng)、用地保障、資金支持、費用減免、配套設(shè)施建設(shè)等多個方面支持建設(shè)地下停車場，鼓勵地下空間和人防工程平時優(yōu)先用于停車場和公共服務(wù)設(shè)施。截止目前，我省平戰(zhàn)結(jié)合開發(fā)利用人防工程面積占全部人防工程的70%以上?！笆濉逼陂g平戰(zhàn)結(jié)合產(chǎn)值為139.6億元，上繳國家稅收3億多，提供就業(yè)崗位19.51萬個，安排就業(yè)29.45萬人次。從2010年起，每年夏季均開放人防工程（2020年受新冠肺炎疫情影響未開放）為人民群眾提供避暑納涼服務(wù)，取得了良好的社會效果。

　　深化“放管服”改革，為人防事業(yè)發(fā)展匯聚新的動力

　　人防工作要想實現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展，必須在改革創(chuàng)新中尋找新的動力。近年來，河南省人防部門對表對標(biāo)改革任務(wù)，聚焦改革難點阻點痛點問題，以推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，以更好更快方便企業(yè)和群眾辦事為導(dǎo)向，加大簡政放權(quán)力度，全力實施“五減一優(yōu)”，對人防政務(wù)服務(wù)事項審批流程全面優(yōu)化再造，竭力推進(jìn)政務(wù)服務(wù)事項“一網(wǎng)通辦”，扎實推進(jìn)人防政務(wù)服務(wù)事項持續(xù)優(yōu)化，形成了事項更簡、環(huán)節(jié)更少、服務(wù)更優(yōu)，網(wǎng)上辦理是常態(tài)、線下辦理是例外的工作格局，提升了企業(yè)和群眾的獲得感、滿意度。省市縣三級人防辦在政務(wù)服務(wù)效能第三方評估中普遍名列前茅。

　　服務(wù)需要，讓人民群眾有更多獲得感。習(xí)近平總書記指出，各類市場主體是我國經(jīng)濟(jì)活動的主要參與者、就業(yè)機(jī)會的主要提供者、技術(shù)進(jìn)步的主要推動者，在國家發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的作用。政府是市場規(guī)則的制定者，也是市場公平的維護(hù)者，要多提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。我辦著力保護(hù)營商環(huán)境，激發(fā)市場主體活力，當(dāng)好有呼必應(yīng)、無事不擾的“店小二”。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，出臺數(shù)十項支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)和激發(fā)市場主體活力的政策措施，實現(xiàn)人防企業(yè)和人防工程全面復(fù)工復(fù)產(chǎn)。省人防辦還注重為守法經(jīng)營、創(chuàng)新發(fā)展的人防企業(yè)保駕護(hù)航，對不守規(guī)矩、非法經(jīng)營的不良企業(yè)加大查處和打擊力度，當(dāng)好“裁判員”。充分運用“雙隨機(jī)一公開”抽查、黑名單制度、行政處罰、聯(lián)合監(jiān)管、信用歸集等手段和平臺，讓誠信守法、自強(qiáng)創(chuàng)新的企業(yè)發(fā)展壯大，讓違規(guī)經(jīng)營、誠信缺失的企業(yè)受到懲戒。通過開展人民防空行業(yè)整治，督促37家人防設(shè)備企業(yè)對存在的問題進(jìn)行了整改；報請國家人防辦取消2家企業(yè)的生產(chǎn)安裝資質(zhì)，暫停2家企業(yè)的生產(chǎn)銷售資格。

　　完善制度，加大“放管服”改革力度。全省人防系統(tǒng)加快制度創(chuàng)新，修訂和新出臺一系列推進(jìn)“放管服”改革的政策規(guī)定。其中，省人防辦、發(fā)改委、住建廳、財政廳、自然資源廳、大數(shù)據(jù)管理局《關(guān)于調(diào)整城市新建民用建筑配建人防工程面積標(biāo)準(zhǔn)（試行）的通知》印發(fā)實施后，將工程建設(shè)審批制度改革涉及的防空地下室建設(shè)審批辦結(jié)時限由20個工作日壓減為3個工作日，承諾時限壓縮85%，僅占工程建設(shè)項目審批時限100個工作日的3%。省人防辦共有34項行政職權(quán)，依申請政務(wù)服務(wù)事項本著“能簡必簡、應(yīng)減盡減”原則，將主項從15項減為10項，減少33%；子項從17項減為12項，減少29%；申請材料從162項減為96項，減掉66項，減少41%；承諾時限從212個工作日減為87個工作日，減掉125個工作日，承諾時限壓縮59%。

　　創(chuàng)新方法，優(yōu)化再造服務(wù)流程。持續(xù)推進(jìn)減環(huán)節(jié)、減材料、減時限、減費用、減中介，進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)服務(wù)工作流程，行政許可事項審批實行告知承諾制，業(yè)務(wù)辦理人員AB崗，服務(wù)全天候，即辦件占比達(dá)到100%，人防不見面審批除涉密事項外實現(xiàn)了100%。為了提升人防工程質(zhì)量監(jiān)督網(wǎng)上服務(wù)能力，省人防辦建設(shè)了人防工程非現(xiàn)場質(zhì)量監(jiān)督信息平臺，變?nèi)藛T“現(xiàn)場檢查驗收”為“網(wǎng)上檢查驗收”與“飛行檢查驗收”相結(jié)合，2020年以來共檢查驗收人防工程項目2764個，實現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)督可視、可查、可看，即報、即檢、即驗，企業(yè)在線報監(jiān)和人員檢查驗收“兩不見面”，并在河南政務(wù)服務(wù)網(wǎng)設(shè)立了“人防特色服務(wù)窗口”，使人防工程施工質(zhì)量檢查更加透明、便民、快捷、高效。